Hoe kunnen cultuurhistorische waarden worden meegenomen in gebiedsontwikkelingen?
Overbrug de kloof
Iedere ruimtelijke ontwikkeling is een nieuwe stap in de rijke, gelaagde geschiedenis van onze leefomgeving. Zorgvuldig omgaan met de lokale identiteit hoort daarbij. Dit vraagt om een goede analyse van de historische context en om scherpe keuzes op basis hiervan. Om het gat tussen erfgoed en ruimtelijke ontwikkeling te dichten, zoeken specialisten naar methoden om cultuurhistorisch onderzoek beter toepasbaar te maken.
Verschillende disciplines werken op het snijvlak van erfgoed en ruimtelijke transformatie. Wat zijn de ervaringen van erfgoeddeskundigen, stedenbouwkundigen, landschapsarchitecten en planologen met het integreren van cultuurhistorische waarden in gebiedsontwikkelingen en welke rol kan de erfgoedambtenaar daarin spelen? Die vragen zijn van belang omdat onze omgang met erfgoed de afgelopen decennia is veranderd. Ooit bestond erfgoed uit alles met een beschermde status, tegenwoordig hanteert de vakgemeenschap een ruimere interpretatie: alle cultuurhistorisch waardevolle structuren, objecten, ensembles en roerende zaken onder en boven de grond rekenen we tot ons erfgoed. Ze drukken hun stempel op de identiteit van de plek, of ze nu beschermd zijn door een overheid of niet.
Daar komt bij dat we erfgoed niet meer alleen beschermen via de Erfgoedwet – het ruimtelijkeordeningsinstrumentarium wordt steeds meer gezien als middel voor instandhouding, herstel en benutting van cultuurhistorie. Beide komen voort uit het Europese Verdrag van Granada uit 1985, dat in Nederland in 1994 in werking trad.
Functie voor de maatschappij
In de Cultuurnota 1997-2000 pleitte het Rijk er voor het eerst voor om in de ruimtelijke ordening rekening te houden met cultuurhistorische kwaliteiten en belangen. De grote infrastructurele ingrepen in de binnensteden en het eenvormige bouwen hadden geleid tot een verlies aan ‘cultuurhistorische eigenheid’. De Nota Belvedere (2009) was een van de uitwerkingen van de Cultuurnota. Hij wierp nieuw licht op de kansen van cultuurhistorie voor ruimtelijk beleid en planvorming. De nota agendeerde daarbij een verschuiving in de houding van de erfgoedspecialist van behoudend en toetsend naar meedenkend en anticiperend – oftewel: instandhouding van erfgoed is alleen mogelijk als het een functie houdt voor de maatschappij.
In 2012 werd in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) de verplichting opgenomen dat gemeenten in het bestemmingsplan rekening houden met cultuurhistorische waarden. Aangewezen beschermde gezichten kregen zoals al gebruikelijk was beschermende regels, maar niet-beschermde gebieden moesten het doorgaans doen met een historische paragraaf over het bestemmingsgebied in de toelichting. In de Omgevingswet krijgt dit een steviger wettelijke basis. Erfgoed is een van de aspecten van de fysieke leefomgeving en moet integraal onderdeel uitmaken van omgevingsvisies en -plannen.
Ook nieuw in de wet is dat naast archeologie, monumenten, beschermde gezichten en immaterieel erfgoed nu ook de term cultuurlandschappen expliciet wordt genoemd. Erfgoedexperts merken de veranderingen in hun dagelijks werk. Ze worden vaker gevraagd om mee te denken over transformatiemogelijkheden van gebieden en om aante sluiten bij projectgroepen. Erfgoed wordt overigens nog lang niet altijd op tijd betrokken bij gebiedsontwikkelingen – als gevolg van belemmeringen in de organisatie of verwachte tegenstand, of doordat de expertise van de erfgoeddeskundige niet nodig wordt geacht voor bepaalde analyses.
Verhalen verzamelen
Het integreren van cultuurhistorie in ruimtelijke ontwikkelingen begint bij bewustwording van de geschiedenis. In gesprekken, presentaties en in rapporten schetst de erfgoeddeskundige de ontwikkelingsgeschiedenis met enthousiasme en benoemt de identiteit van plekken. De ‘cultuurhistorische verkenning’ en de ‘gebiedsbiografie’ zijn veelgebruikte methoden om de ontwikkelingsgeschiedenis in beeld te brengen. Doel ervan is om die geschiedenis te onderzoeken en analyseren, tot de verbeelding sprekende verhalen te verzamelen en de onderdelen in de gebouwde omgeving die dat vertegenwoordigen te waarderen. De analyse en waardering worden veelal ondersteund met historisch beeld- en kaartmateriaal – soms voorzien van tekeningen of een waarderingskaart.
De gebiedsbiografie heeft als doel om de lange tijdslijnen te beschrijven en zo verleden, heden en toekomst te verbinden. Enkele Noord-Hollandse gemeenten – zoals Gooise Meren, Haarlem en Den Helder – gebruiken de gebiedsbiografie als onderlegger voor hun omgevingsvisie. Sommige gemeenten stellen een cultuurhistorische verkenning vooraf verplicht, als de verwachting is dat waarden in het geding komen. Soms stellen de initiatiefnemers deze op, maar gemeenten doen dat ook wel zelf. In de praktijk blijkt dat ontwikkelaars, planologen en ontwerpers niet zomaar uit de voeten kunnen met de boeiende en rijkgeïllustreerde verhalen en dat het analytische onderzoek niet goed aansluit op de toekomstvisies. Hier kan de erfgoedambtenaar een rol spelen in het planvormingsproces. Steeds vaker wordt die gevraagd om naast het waardenstellend onderzoek ook het erfgoedbelang te specificeren en concreet te maken, mee te denken over speelruimte en liefst ook afwegingen te maken. De kunst is om vanuit de analyses aan te geven hoe met de waarden kan worden omgegaan, gegeven de te verwachten ontwikkelingen. In de gebiedsbiografie Den Helder kreeg dat de benaming ‘omgangsvormen’.
Vertaalslag maken
Veel gemeenten worstelen met de vraag hoe ze cultuurhistorische waarden op tijd in ontwerpopgaven mee kunnen geven. Een van de mogelijkheden om de kloof tussen analyse en ontwerp te overbruggen, is door via tekeningen en kaarten de kwaliteiten in beeld te brengen. Heldere en begrijpelijke taal ondersteunt dat. Een bijdrage leveren vergt ook keuzes maken: waar willen we op inzetten? Soms maken erfgoedambtenaren die vertaalslag zelf, maar vaker doen ontwerpbureaus dat. Bij ontwikkelingen in een cultuurhistorisch waardevolle omgeving selecteren sommige gemeenten dan ook doelbewust ontwerpbureaus met affiniteit voor historie. Voor een goede start is het dan belangrijk dat alle relevante beleidskaders – denk aan de omgevingsvisie, erfgoednota en historische onderzoeken – bij aanvang van het planproces beschikbaar zijn.
Deze zomer verschijnt naar verwachting een ‘Handreiking waardengestuurde transformatiekaders’, opgesteld door het bureau SteenhuisMeurs. Deze handreiking, geschreven in opdracht van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), moet in beeld brengen hoe erfgoedwaarden vroegtijdig in ontwerpopgaven kunnen worden ingebracht. Op basis van enkele projecten onderzoekt het bureau hoe een cultuurhistorische verkenning en waardenstelling de opmaat kan zijn tot een kader dat houvast biedt in een ontwikkeling. De kaders zijn afhankelijk van verschillende factoren, maar de opgave is om een waardering om te zetten in kwaliteitsambities. Zo komt aan bod of de waarom-vraag van een ontwikkeling gezamenlijk is te formuleren. Er zijn verschillende manieren om cultuurhistorische kaders mee te geven, bijvoorbeeld via bouwenveloppen, het beeldkwaliteitplan of gebiedspaspoorten.
Helder en beknopt
Voor planologen moeten de visies en onderzoeken geconcretiseerd worden om erfgoed te kunnen opnemen in bestemmingsplannen en omgevingsplannen. In Zaanstad is in 2020 het visiedocument ‘De identiteit van Zaanstad – Linten, dijken en paden’ vastgesteld. Hierin is vastgelegd dat de historische structuur als inspiratie moet dienen bij toekomstige ontwikkelingen. In deze visie zijn de erfgoedwaarden op hoofdlijnen beschreven, maar voor het bestemmings- of omgevingsplan moet dit worden uitgewerkt. In Zaanstad maakt de erfgoeddeskundige daartoe een beknopte cultuurhistorische beschrijving, benoemt op basis daarvan concrete kernkarakteristieken en doet vervolgens aanbevelingen hoe die karakteristieken in regels te vertalen. De planoloog formuleert aan de hand daarvan de regels, vaak in samenspraak met de erfgoeddeskundige – waarbij het niet gezegd is dat alle aanbevelingen overgenomen kunnen worden. Sommige waarden zijn al in andere delen van het bestemmingsplan opgenomen, of zijn moeilijk te handhaven.
Op Texel is een link gelegd tussen gebiedsontwikkelingen en de welstandsnota’s en het beeldkwaliteitplan. ‘Het beeldkwaliteitplan buitengebied Texel’ is gebiedsgericht en benoemt per gebied de specifieke kenmerken van het landschap, de infrastructuur en de bebouwing. De regels zorgen ervoor dat nieuwe ontwikkelingen rekening houden met deze kenmerken. Stedenbouwkundigen noemen de ‘Leidraad Landschap en Cultuurhistorie’ van de provincie Noord-Holland een goed instrument voor het vertalen van cultuurhistorische waarden naar ontwikkelprincipes. Het historische verhaal is helder en beknopt opgeschreven en de waarden zijn op verschillende schaalniveaus in tekst en beeld vervat. De Leidraad biedt bovenal concrete handvatten om hiermee om te gaan in het ontwerp.
Samen om tafel
Goed overleg is een voorwaarde voor de integratie van cultuurhistorische waarden in gebiedsontwikkelingen. In Den Helder en Texel is dit vanzelfsprekend en is de affiniteit van de stedenbouwkundigen met cultuurhistorie groot. Deze relatief kleine gemeenten hebben hooguit enkele stedenbouwkundigen en één beleidsadviseur erfgoed. De lijnen zijn er kort en veel eenpitters sparren graag samen over vraagstukken. Doordat iedereen op dezelfde afdeling werkt is de drempel daarvoor lager. Bij grotere gemeenten kan dat moeilijker zijn. Vaak is de bereidheid tot overleg persoonsafhankelijk in plaats van een vast onderdeel van planvormingsprocessen.
Veel gemeenten experimenteren met omgevingstafels, intaketafels of een variant hierop. Het doel is om met betrokken disciplines in een vroeg stadium om tafel te gaan. Initiatiefnemers krijgen zo snel inzicht in de haalbaarheid van een project, de relevante kaders en waar deze kaders elkaar ondersteunen dan wel tegenspreken. Zo kan ook de expertise van de erfgoedambtenaar in een vroeg stadium worden meegewogen. Het inzetten van de cultuurhistorische waarden in gebiedsontwikkelingen wordt steeds vanzelfsprekender.
Voor dit artikel is gesproken met Martijn Oosterhuis (Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed), Inge Kalle-den Oudsten en Frits op ten Berg van de gemeente Den Helder, Gea van Essen en Ilse Boerdijk van de gemeente Texel, Marcel Zwaagman van de gemeente Zaanstad en Anne Beek
01-08-2022
Laatst bewerkt: 01-08-2022
